第三章　有形政府之二——地方

秦始皇废封建而置郡县为中国近代地方制度的滥觞。郡县并不始于始皇，在始皇以前数百年已经有了郡县的名称，尤其是在始皇自己的秦国。但春秋战国时代的郡县与国邑相错处，不是真正的郡县制，到始皇统一天下后，郡县始为基本的地方区域。汉初虽曾裂地以王功臣，但皆不旋踵而被夷灭，同姓诸侯自七国之乱以后亦名存而实亡，国内的行政由天子所派的傅相代其处理。故汉代的地方制度虽名为郡国制，其实与秦的郡县制初无二致。 秦汉的地方制度有以下各种特色： （一）郡守的权限很大，可以直达天子。天子对于郡守亦极为重视，玺书慰劳，增秩赐金，其优异者或入为卿相。宣帝每拜郡守“辄亲见问，观其所繇，退而察其行，以质其言，有名实不相应，必知其所以然，常称曰：‘庶民所以安其田里而无叹息愁恨之心者，政平讼理也，与我共此者，其惟良二千石乎！’”太守在其职权以内，可以“便宜行事”，就是说可以自由处理政务而不受无谓的干涉。所以当时有几个郡守，如龚遂之治渤海，文翁之治蜀，确有很足称赞的成绩。县的令长，于郡守虽为属吏，然亦能自行其意，不为上官所夺。 （二）秦汉最重卿官，卿官都是地方人士所任，有亭长、三老、有秩、啬夫、游徼等名称，有的掌教化，有的主听讼，有的收赋税，有的治盗贼。汉高祖就是由泗上亭长出身。三老的地位很高，皇帝时有赐帛的事实。啬夫也常有政绩的表现，例如爰延为外黄乡啬夫，“仁化大行，民但闻啬夫不知郡县”。（《后汉书》本传）朱邑由舒桐乡啬夫…